重庆煤炭供应反转始末

然而，从十九世纪开始，政党制度日渐成熟，并成为各种宪法权力机关的组织者及权力运行的发动机。

[49][日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，北京：法律出版社，1999年，第449页。二是设置行政赔偿制度的目的为何？基于法政策学角度，第一次权利保护优先理念是通过要求人民负有义务协助诉讼制度以降低国家司法权和行政权的负荷，从而减轻国家财政负担。

尽管表述各异，但是法院在类似判决中的总体思路均为：行为非行政行为——不属于行政诉讼受案范围——无法基于行政诉讼确认行为的违法性——排除在行政赔偿的审查之外。[67]行政机关履行行政赔偿、行政补偿义务的案件，应被纳入广义的给付判决的适用范围。《行政诉讼法》（1989）将受案范围限定于具体行政行为的做法一度饱受争议，2014年的修法则在原法基础上增加了事实行为和行政协议等行为，扩张了法院能够审理的行政行为的疆域。如果按照二元违法论，既然两项制度中违法的性质并不相同，那么通过确认违法程序将行政诉讼中对违法的判断等同于行政赔偿中违法要件的做法就显得不太妥当。即使已超过诉讼时效，作出该行为的行政机关依然可以就自身是否违法作出判断，也就是随时启动自我监督权对自身已生效行政行为进行合法性审查。

而行政赔偿中的违法则更类似于民事损害赔偿中的违法，其更侧重于责任意义上的违法。此时，行政诉讼不仅在程序上作为行政赔偿诉讼的前置程序，更会在实体意义上将行政赔偿的行为范畴限缩至行政诉讼的行为范畴之中。尽管全国人大改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定，[151]但其从未对常委会立法行使过改变撤销权。

如后文所述，这种先协商再报上级裁决的纠纷解决模式此后被复制用以处理其他领域的横向地方关系。[44]参见《全国人大法律委员会关于〈中华人民共和国律师法（修订草案）〉修改情况的汇报》（2007年8月24日在第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议上）。因此，本文并不寻求对上述特殊的宪法发展模式进行价值判断、尤其是肯定性的判断，而是试图以客观中立的视角揭示现行宪法特有的变迁路径及模式。从20世纪80年代后期开始，地方人大首先开展了针对具体案件的监督。

[59]参见《宪法》第62条第（一）、（三）项。（参见毛泽东：论十大关系，载《人民日报》1956年12月26日，第1版。

[81]《关于实行分税制财政管理体制的决定》。[48]《监督法》的主要贡献则在于对个案监督的原则性否定。同时，不同变迁程序之间的竞争也早已成为一个国家日常政治的必要组成部分。[97]参见《行政诉讼法》第17条。

[150]《宪法》第5条第三款。例如，《律师法》和《监督法》使审判独立原则的内涵和外延均具备更为明确的行为指引功能。同时，这些立法的着力点主要是在于构建一个良性的竞争制度，维护全国统一大市场。[83]对这样的立法安排，财政部长刘仲藜解释道，分税制的具体内容，法律中不宜作详细规定，由国务院根据情况的发展变化进一步加以明确。

[85]此外，由于《立法法》已将税收的基本制度立法权保留给全国人大及其常委会、[86]地方立法机关缺乏必要的税收制度创设权，因此地方政府在该领域的主要职责是执行税收方面的法律。这个制度框架是一个以各级人民代表大会为中心的国家权力体系：一府两院由人大产生，对其负责并报告工作，人大有权监督一府两院。

[53]如2004年8月供全国人大常委会审议的草案第58条规定，人民代表大会专门委员会可以决定将有关案件向有关审判、检察机关初步询问核实。[55]《监督法》对个案监督的处理结果将人大与法院之间的关系进一步明晰化，也在事实上巩固和夯实了审判独立的原则。

[40]如第67条第（六）向规定的全国人大常委会监督最高人民法院工作的权力。）但是，上述原则并未出现在此后的三部宪法文本中。这是监督法起草过程中困扰立法者的一个重要问题。最终，立法者认为，尽管用反垄断法对此类行为加以规范并不符合国际通行做法，但它符合我国国情，因此应当予以规范。[36]参见《香港特别行政区基本法》第85条规定，香港特别行政区法院独立进行审判，不受任何干涉，司法人员履行审判职责的行为不受法律追究。例如，第3条第四款规定，中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

[111]《行政许可法》第15条第二款。[85]有学者统计，中央政府收入和支出在全国财政总收入中的比重逐步提高，本级收入的比重从1993年的22％提高到2007年的54.1％（如加上地方的上解收入则占到55.7％），本级支出占全国财政总支出的比重从1993年的28.26％下降到2007年的23. 1％（如加上对地方的税收返还和转移支付支出则占到59.6 ％）。

国务院有权根据宪法和法律制定行政法规。[26]为了说服交通部领导接受行政诉讼的制度设计，全国人大常委会几乎动用了所有的政治资源：最有分量的一次沟通是当时常委会副委员长兼秘书长的彭真，带着四个副委员长找交通部长谈话，交通部长说，我这个海监交通部门，帽子上是戴国徽的，让我戴着国徽代表国家执法权去当被告，不合适。

[134]2012年全国人大会议期间，全国人大常委会委员梁慧星教授则向大会提交议案，希望制定《宪法解释程序法》，并且提交了一份由中国人民大学宪法解释程序研究课题组起草的完整的草案。国务院于是年颁布了《关于实行划分税种、核定收支、分级包干财政管理体制的规定》（简称《规定》）。

[144]例如，有学者指出，全国人大和全国人大常委会依据宪法制定了一系列调整宪法关系的法律，即宪法性法律。苗连营：宪法解释的功能、原则及其中国图景，《法律科学》2004年第6期。然而，与修改宪法不同的是，现行宪法并未为解释宪法提供必要的、可操作的制度细节，诸如谁负责提出解释宪法，如何解释宪法，程序如何，解释的效力[13]等关键要素均语焉不详。参见《香港特别行政区基本法》第159条第四款、《澳门特别行政区基本法》第144条第四款。

再次，与消极的、一事一议式的宪法解释或违宪审查制度相比，积极的、体系性的立法更容易赢得共识且制度构建的效率也更高。[51]参见李鹏：《立法与监督—李鹏人大日记》（下），新华出版社、中国民主法制出版社2006年版，第530页。

有学者认为，我国自现行宪法颁行以来，反复地局部修宪一直在宪法进化历程中居于垄断或独占的位。首先，地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，[110]以利于构建统一的准入门槛。

1998年，即将离任的田纪云副委员长代表八届全国人大常委会明确提出，必须进一步建立和健全违宪审查制度，对宪法监督的内容、形式和程序作出明确规定。1996年，《刑事诉讼法》虽然经历了大规模的修改，但有关管辖权协调的规则与原法并无二致。

[137]胡锦光教授、王丛虎先生及王振民教授将全国人大常委会所做的若干重要决定视为宪法解释，周伟教授则将全国人大常委会法工委的部分法律询问答复视为事实上的宪法解释。另一方面，各级人大及其常委会对于同级人民法院及其工作人员则享有包括人事任免权[39]、工作监督权[40]等重要的权力。他首先认为，不能将宪法解释权理解为与宪法修改权同质的权力，因为两者在程序上对民意的要求相去甚远。[83]如果说财政包干制旨在充分发挥地方主动性、积极性的话，那么分税制则无疑是为了确保中央的统一领导。

[48]《律师法》第1条第二款。一方面，人民检察院作为法律监督机关在办理刑事案件中，应当制约人民法院，以保证准确有效地执行法律[38]。

[147]导致上述两种模式无法有效地往纵深发展的一个重要原因可能就在于合宪性判断的结论不可避免地将经常性地引发国家机关之间的分歧，而这对于目前以共识形成为核心价值的政治体制构成不小的挑战。专门委员会研究后对办理结果不满意的，可以向委员长会议或者主任会议报告情况，并提出处理建议。

同时，大多数宪法修正案也往往由于过于超前或滞后而不具有实质上的制度变迁意义。在我国，此类立法广泛存在于各个领域。